我国经济社会转型时期的公共服务制度改革与创新

　　下一步，我国改革比较困难的一件事，就是事业机构方面的改革。这不仅是由于事业机构改革的复杂性，更重要的在于，我国事业机构改革的主要矛盾更多地涉及到宏观改革的问题。因此，要从我国经济社会全面转型的客观需求出发，推进公共服务制度的改革和创新，由此确立事业机构改革的指导思想，寻求事业机构改革的有效途径。

　　一、我国全面转型时期公共服务制度改革和创新的特定背景1、我国已经进入以全面调整利益关系为重点的改革新阶段，进一步的改革和发展对公共服务业提出了新的要求。经过25年的市场化改革，我国在经济的持续增长方面取得巨大的成绩。但是，与此同时也出现了地区发展不平衡、收入分配失衡等问题，社会矛盾、社会问题，甚至社会危机因素也随之增加。因此，近一、两年来，我们按照以人为本的新的发展观和改革观的要求，在继续保持经济快速增长的同时，正在按照“统筹发展”的要求，着力调整城乡之间、地区之间、不同人群之间、经济与社会之间、经济与环境之间的关系。在这个特定背景下，为全社会提供统一的公共产品和公共服务，已成为一个越来越迫切的任务。为此，改革政府，改革事业机构，建设同改革发展新阶段相适应的公共服务体系，就显得越来越重要。

　　适应全面转型时期的客观要求，应当通盘考虑和配套完成发展公共服务业、改革公共服务制度和建立公共服务型政府这三大任务。实践证明，在政府转型没有完成或者基本没有完成的情况下，事业机构的改革，社会团体的改革都是难以到位并难以奏效的。举个例子，15年前海南省进行了轰动全国的“小政府、大社会”的改革，当时推出了两大措施，一是除工、青、妇外，其它社会团体都要在3年左右时间按照“三自”方针（即经费自筹、领导人自选、活动自主）的要求，全面走向社会。二是把80%的事业机构推向社会，推向市场。但是，由于政府改革未能坚持和到位，这两项改革未能推进下去。实践证明，不能把事业机构改革和社会团体改革当作“卸包袱”，甩财政负担。政府转型是事业机构和社会团体改革的重要条件。

　　2、目前，我国公共服务领域存在三大矛盾。一是公共服务产品总量不足。日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给形成矛盾。在实物产品大量过剩的同时，我国公共服务供给却严重不足，在农村公共医疗等领域甚至出现了倒退。从国际经验看，在人均GDP超过1000美元之后，人们对各种公共服务的需求开始进入高速增长期。事实上，我国已经开始进入公共服务业加快发展的新阶段，进入以发展服务行业拉动需求，进而扩大就业和拉动经济增长的新阶段，进入以发展公共服务业为重点推动社会事业发展的新阶段。

　　二是公共服务的投入严重不足，国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称。在我国改革发展的新阶段，国家继续包揽公共服务既是不可能的，又是没有必要的。现在，国内外有大量的资金正在寻找新的发展机会，而目前的公共事业体制却限制了各种社会资金的进入。事实上，在公共服务领域已经形成了两种不合理的局面：一是国家对现有事业机构大量资金的投入，在相当程度上是用来养人，事业机构应当给社会提供的公共服务严重不足；二是在公共卫生、农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面，国家投入的又太少，严重制约了社会事业的发展。

　　三是公共服务产品分配严重不均衡。面对总量不足的公共服务，我们的分配也存在失衡问题。广大的弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足他们对公共服务的基本需求，与强势群体享受的公共服务存在着相当大的反差。部分农村地区由于公共服务严重短缺，出现了因教育返贫和因生病返贫的问题。

　　3、我国的公共服务制度改革严重滞后于经济社会发展的进程。在经济社会全面转型的特定时期，事业机构改革或者公共部门改革的目的，重要的是在继续保持经济快速增长的同时，解决目前经济社会发展严重失衡的问题，解决经济发展这条腿“长”，社会发展这条腿“短”的问题，解决经济社会全面转型时期公平与效率的关系问题，解决社会再分配过程中的公平分配和分配效率的问题。

　　当前，我国公共服务领域的主要矛盾是传统的公共服务制度还不适应经济社会全面转型的需要。我国的市场化改革已经历了25年的历程，但是，在计划经济体制下形成的国家办事业，国家管事业，国家养事业和条块分割、重复建设的基本格局并没有完全打破，事业机构的建立与经济社会发展不相适应的问题比较突出，公共服务制度改革还严重滞后于经济社会发展的进程。所以，改革的目的应当是实现公共服务制度的转型和创新。

　　二、从我国全面转型的特定背景出发，把建设公共服务型政府和重建公共服务体系作为公共服务制度改革的目标1、我们的政府基本上还是一个经济建设型政府，还不是一个公共服务型政府，或者说离公共服务型政府尚有相当大的差距。例如，到目前为止，公共财政支出的一半左右还是用在竞(续致信网上一页内容)争性领域和基础设施的投资上。要完成政府转型，建设公共服务型政府，政府首先要担负起向全社会提供基本的公共服务的责任，并且以主要精力负责全社会公共服务和公共产品供给方面的管理。要合理划分政府和事业机构的职责，科学规划公共服务布局，在不断加大政府投入的同时，坚持全社会办公共服务的方向，并推进对多样化的公共服务的分类管理。

　　2、目前我国经济社会发展的严重失衡，为政府转型和公共服务提出了越来越迫切的要求。第一，要实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。政府应当把更多的财力和精力投入到组织基本的或主要的公共服务和公共产品的供给方面，特别是向农民和城市弱势群体提供基本的公共产品。第二，要实现由统治型政府向治理型政府的转变。我们的政府已不再是一个统治阶级的政府，而应是全民的政府，是为全社会服务的政府。第三，要坚持建设公共服务型政府和重建我国社会公共服务体系并举。当前我国的事业机构改革，是在政府转型的大背景下进行的。如果事业机构改革与政府转型的方向和内容不能一致，或者脱离开政府转型这个背景，事业机构的改革就很难取得成功。

　　三、我国公共服务制度改革和创新的两项任务1、坚持改革国有事业机构与发展民营事业法人同步推进。我们既要注重改革现存的、大量的和庞大的国有事业机构，改革政府对公共服务事业机构的管理方式，打破公共服务的条块分割，按照区域覆盖和就近服务的原则，设定公共服务管理体制；又要大力发展和培育各种适宜民办的公共服务事业，满足人们各种个性化的公共服务需要。就是说，要把改革和发展并重，既要注重改革国有事业机构，又要大力发展各类民营的事业法人。这样，改革才能符合社会的实际需求，才会产生新的推动力。

　　2、坚持独立性、公益性和社会性，完善公共服务机构的治理结构和管理体制。为了更好地满足人们对公共服务的数量和质量要求，避免公共事业机构利用其垄断地位为自身和部门谋取不当利益，亟需建立一整套科学的监管体制。第一要保证公共服务机构的独立性，坚持政事分开，减少政府对公共服务具体业务的干预，给公共服务机构独立经营的条件和权利。第二要坚持政资分开，在国家财政部设立国有资产监管部门，监督国有公共服务机构的资产运行。第三要强化政府监管，政府部门要对公共服务产品的公益性和社会性负责，切实监督各类公共服务产品的数量、质量和价格，切实保证人民群众对公共服务的选择权和知情权。

　　四、创造我国公共服务制度改革与创新的大环境从总体上说，我国公共服务制度改革与创新的大环境正在形成之中，但是目前存在的政策障碍和制度障碍还相当严重，特别是改革和创新还缺乏法律上的保障。比如，在准入方面，国家还在包揽和垄断公共服务领域。目前，只有国有资本或者国有资本参与、挂靠国家机构才能组建公共事业法人，个人资本、社会资本单独组建国家认可的事业法人还存在制度方面的障碍。再如，事业机构行政化的问题还比较严重。又如，事业法人的产权界定现在还比较模糊，事业机构还在吃国家的大锅饭，等等。

　　这些例子说明，社会各方面的需求已经对公共服务部门和国有事业机构的改革提出了越来越迫切的要求。而公共服务部门或者事业机构的改革，又迫切需要政府为其创造一个好的法律、政策和制度环境。需要明确的是，政府是提供公共服务的第一责任人，政府要不断加大对基本公共服务的支持和投入，特别要注意避免把为财政减轻负担作为目标推进事业机构改革的倾向。

　　五、当前事业机构改革迫切需要解决的是部门利益集团化、普遍化和机制化的问题在市场经济条件下，公共服务有自身的特点，不能把它同企业改革划等号。事实上，公共服务机构的某些改革偏差已经造成公共服务机构自身利益的集团化、普遍化和机制化，产生了某些比较严重的腐败问题。如义务教育不到位，公共医疗的乱收费、药品高额回扣等，就是在这样的背景下产生的严重的扭曲和腐败行为。这些已经引起社会公众，特别是弱势群体的强烈不满，并日益成为社会的一个突出矛盾。如果任其发展下去，必定损害公共服务的社会形象，弱化以至瓦解公共服务体系。这是当前一个相当严重的问题。如果这个问题不解决，事业机构的改革就很难找到有效的途径。

　　西欧和北欧福利国家在半个多世纪的时间里，在为全体人民提供公共服务的同时，形成了一整套有效地防范和处理公共服务腐败的体制安排和规章制度。我们在进行公共服务制度改革的过程中，应当充分借鉴这些国家的经验，在向社会提供公共产品的同时，建立起新的公共服务制度。

　　六、在公共服务制度改革和创新中，处理好中央和地方的关系1、正确划分中央和地方的公共服务职权和责任，按照权利和责任对称的原则，确立公共服务的职责。如，在农村义务教育的经费来源方面，现在的矛盾就比较突出。目前，我国农村义务教育的提供主体主要是乡和县两级政府，而相当多的乡和县两级政府的财政是以养人为主的。在这样的背景下，尽管25年的改革使我们的经济实现了持续快速增长，但是到现在为止，我国的人均教育经费还没有达到一般发展中国家的水平，9制年义务教育的目标也还没有实现。所以，在公共服务制度的改革和创新中，既要明确中央和地方的权利和责任，又要广开社会融资渠道，认真做好公共服务预算安排，减轻农民等弱势群体的公共服务负担。

　　2、公共服务制度的改革和创新要上下结合。在公共服务制度改革和创新方面，既要有自上而下的试点安排和整体规划，也要有自下而上的改革和实践探索，这两个方面都很重要，而且下面的试点往往比上面的规划更为重要。两者要有机结合，互相补充，相辅相成。要特别保护各级地方政府和各类非政府组织进行公共服务领域改革和创新的积极性，及时总结和推广各地改革的成功经验。

　　七、要从结构性改革的大背景出发，研究和设计公共服务制度改革与创新的有效途径。

　　公共服务制度改革与创新触及到了我国制度结构中的深层次矛盾和问题。因此，没有结构性改革，或者不与结构性改革同步进行，公共服务机构的改革是很难取得成功的。从战略选择上说，公共服务制度改革和创新涉及到多个层面的制度变革。这里包括：微观事业机构的改革与宏观公共服务领域的改革，经济体制改革与社会体制改革、经济社会体制改革与政治体制改革、法律政策制定与政府改革的配套，等等。这些改革，都是我国结构性改革面临的突出矛盾和主要任务。我们要从全面转型时期结构性改革的大背景，去考虑公共服务部门和国有事业机构的改革问题。

　　八、几点结论1、在我国经济社会全面转型时期，公共服务制度改革与创新是最重要、也是最困难的一项改革。这不仅关系到国有事业机构3000万人员的出路，更关系到全体人民的长期富裕和全面发展。由于公共服务制度改革的历史复杂性，以及所处的特定社会背景，又决定了其改革和创新的复杂和困难程度。目前的主要矛盾是公共服务制度严重滞后的问题和公共服务的合理布局问题。

　　2、数千万公共服务从业人员是我国大力发展公共服务业的宝贵资源。我国全面转型时期，公共服务和公共产品有越来越大、越来越高的社会需求。同这种需求相比，我国公共服务的从业人员不是多了，而是还远远不足。不仅数量不足，而且素质也需要不断提高。

　　3、公共服务制度改革与创新的时机已经逐步趋于成熟，这方面的改革面临着巨大的社会需求和社会压力。如果我们不能在改革中尽快满足社会对公共服务和公共产品的基本需求，那么由此产生的社会矛盾和社会问题，很可能酿成一定程度的社会危机。此外，大力发展公共服务事业，可以在推动社会发展的同时，拉动消费需求，拓宽就业领域，改进经济增长方式，促进经济的持续增长。

　　4、公共服务制度改革和创新，最重要的是理念转变和文化认同问题。这里，最重要的是以人为本的执政理念和以人为本的社会责任。

　　中改院是于1991年，由原国家体改委和海南省政府联合成立的改革研究机构。12年来，不要国家一分钱，已逐步发展成为“独立性、网络型、国际化”的改革研究机构。中改院之所以能够发展到今天，能够在我国改革开放的大形势下，走出一条自己的路子，就是因为在改革的特定背景下，有一批人本着对改革的坚定理念和对社会的责任感，促使其走向市场，走向社会，并在公共服务领域中充分发挥自身的作用。